因此，人们常常提出的‘直接第三人效力学说危害私法自治[28]的指责就此而言是有道理的。

这在新中国建立之初的交通警察法制中可见一斑。这是因为，与交通标志、交通标线性质不同，交通信号灯具有灵活性和动态性，可以经由信号灯对交通秩序加以动态管理，基本上与交通警察的指挥类似

（三）便宜原则之精神在我国法律中之体现 对于便宜原则，我国虽缺乏法律上一般性之明文规定，但相关法律法规中行政机关享有裁量权之规定无不透视出便宜原则之精神，如治安管理处罚法对因民间纠纷引发的打架斗殴进行调解处理之规定，行政强制法关于执行和解之规定等等。目前，在大陆法系国家行政处罚法领域普遍存在便宜原则之规定。十八届四中全体提出严格执行重大执法决定法制审核制度，可以考虑在法制办设立法制审查委员会对政府执法中的重大案件进行法制审核。一个按原则行事的人，必须能够在任何特定的场合下决定什么是那种场合下适当的原则。这样可以形成由法治原则承担规则的基础与指引，由比例原则承担自由裁量权控制，由便宜原则承担创制规则例外的功能全面、分工合理的行政法基本原则群。

对于行政权力的过度防范破坏了官民合作关系，给予行政权力必要的信任与理解有助于提高行政决定之可接受性，修复官民合作关系。[7]在台湾，法定原则并非行政机关于行政处罚程序中所唯一考量之因素，在适用行政处罚法时，法定原则与便宜原则经常呈现紧张之状态。需要继续追问，如何才能避免只有秩序而无人权的法治风险呢？现代国家配置交通警察权之秩序权能，多是在民主的情形下以传送带立法的模式展开，即便是行政立法，也是汲取参与、听证等民主要素的基础上进行，并配备相应的审核、备案、废除等程序。

果如是，加之车辆登记、机动车驾驶人考试、驾驶培训学校一并纳入交通主管部门的辖制范围，更便于交通管理的系统化与科学化。这与现代行政发展的基本趋势严重不符。[38]对此，笔者以为，可以参照交通标志、交通标线，将交通信号灯的设置权一同由交通行政部门。从最抽象的意义上讲，秩序是事物在时间、空间或逻辑联系上相对固定的结构。

[②] 以停车场设置、管理为例。1．应保留的部分权能事项及其限度 无疑，交通警察承继的传统警察一般权力，如交通安全规范草案提请权以及规章或规范性文件的制定权、交警调解权、交警调查权、交警处罚权、交警强制权、交警管制权、交通肇事罪与危险驾驶罪立案件侦查等仍由其行使。

（2）驾驶证申领 是不是驾驶证申领（发证、换证、补证）也应当一并交由交通行政机关管理？笔者以为，应与车辆登记与机动车驾驶人考试区别对待。[20]很大程度上，交通警察对交通秩序干预行为，是为了个体权益或者公共利益的维护。退一步讲，如果将两者合二为一，则其权能将被放大，随之而来的隐患是，极有可能出现市民法治国家初期类似的场景：警察以促进人民福利配合危害防止的秩序任务，任意扩大了危害范围，致使警察权介入许多行政工作领域。[28] 参见高文英：《我国社会转型时期的警察权配置问题研究》，群众出版社2012年版，第127页。

如同前文所述，在自由法治国的前期，虽然开始关注人权，但是，法治国的理念未被充分认同并得以践行，交通警察的干预行政色彩依旧浓郁，更多的是以人权福利之名继续以往的秩序行为，并无多大改进。值得一提的是，日本对交通警察权的价值定位更为苛刻：不直接关注人权保障，或宣示交通秩序与人权的关系，而是单纯规定交通警察权的价值在于交通秩序。（3）道路交通安全科研、交通安全教育、停车场设置与管理、交通信号灯设置 对于组织指导道路交通安全科研、交通安全教育、停车场设置与管理以及交通信号灯设置等四则事项，一般来说属于给付行政的内容，并不符合新秩序观对交通秩序的优先保障诉求，同时皆不具备危害防止的急迫性，以及诉诸强制力的必要性，因此，可以将上述四项内容从交通警察权能中分离出来。进入专题： 交通警察 警察权 权力配置 新秩序观 。

换言之，为了达成一定秩序，自由与人权只能退居其后，同时，为秩序让道也是自由、人权等价值的义务。由此观之，交通警察权基本上以维护交通秩序为价值依归。

当前人权保障业已成为政府倾力为之的目标，尤其在2004年《宪法》修正案中明确了国家尊重与保障人权。在此情形下，完全可以将给付行政部分交由其他部门尤其是交通行政管理部门。

[24] 李步云，李先波：《警察执法与人权保护》，湖南大学出版社2013年版，第42页。[27] 高文英：《我国社会转型时期的警察权配置问题研究》，群众出版社2012年版，第76页。[12] 问题是，交通警察任务的规范结构中列明的人权保障要求，是否如同李震山先生所言，其要义在于人权保障理念的宣示与引导作用？倘若如此，即便在实定法中加以明确，遇有人权与秩序冲突之时，如前所述，人权总是让位于秩序，由此造成民众对交警的认识局限于秩序警察，其信服力也将大打折扣。[36] 参见《普通护照和出入境通行证签发管理办法》第2条、《居民身份证法》第6条。由此实现该警种设置的初衷：藉由维护交通秩序实现人权保障。笔者以为，这与现代行政精细化的分工不符，也与脱警化的世界潮流不符。

[23]但并不能由此否认日本交通警察秩序的维护并无人权保障的元素。警察系以维持客观的事实上之秩序为目的之国家机关，与警察不得主动地介入有关形成及维持市民相互间之私法关系之纷争完全相同者，警察亦不应积极地支援、推进特定的行政机关之政策。

上述期待如何在行政国予以分解并细化，是现代行政法需要面对的问题。就其后果而言，如若处置不当，要么面临着无视人权的诟病，要么遭受越权或滥权的指责。

也正是自由法治国得以昌兴之时，20世纪的社会法治国正悄然兴起。囿于传统自由法治国相关制度构建未能及时跟进，权力制衡的乏力，尤其是权利救济管道不畅或不足等，致使自由人权保障多为宣教式的口号，人权保障未能落到实处。

更为甚者，交通警察权之人权保障属性的意义和价值，将沦为交通秩序价值的附属品，并且，由其主导的统摄秩序价值的期待也将难以成行。（一）传统交通警察权秩序价值及其问题 传统意义上警察权是强权与秩序代名词。在中观上，可以推动交通警察任务规范结构变革，获取权能改革的制度保障。[37] 参见《关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要》、《公路法》 第54条、《浙江省公路交通标志标线管理办法》第2条。

其一，不难想象，过渡关注秩序至上，必定会出现这一景象：警察权可以延伸至社会生活的方方面面，不仅及于社会危害之防止，而且亦可强力涉入民众私权领域。交通警察权新秩序观，可以为化解这一难题提供思路。

而对于职务协助之外的情形，诸如在道路规划、交通设施规划过程中交通警察提供其职权范围内智识资源，从形式上来看，这并不与交通警察权交通秩序为主的诉求相符，但是，行政协助行为反而是交通警察权之兼顾人权的外在表征。[11] 李震山：《警察任务论》，登文书局1998年版，第24页。

在新秩序观之交通秩序中心化的导引下，交通警察权的实现必然多选择干预行政的方式，而以给付行政之于道路通行者，并不被新秩序观所青睐。[④] 参见余秀豪：《警察学大纲》，商务印书馆1946年版，第3、13页。

尤其是在我国当前执法人员素质普遍不高的情形下，交通警察任务规范基本上是形同虚设，和一般宣示意义的口号无异。按照公共选择理论，假设的交通警察这一经济人，会首选程序规定的次序处理相应交通事件，而非只组织抢救受伤人员无暇划定警戒区域，否则将面临行政违法的苛责。具体说来，①道路交通安全科研任务可以参照《道路交通安全法》有关机动车的安全技术检验的规定，将其实行社会化，交由社会机构予以完成，比如科研院校。对于社会生活而言，秩序总是意味着在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产和心理的安全性等因素。

并不是说交通警察对此完全坐视不管、置若罔闻，而是应通知相关部门，并在必要的情况下提供协助，当然，这种协助应为法律规范限定的范围内。坦诚的讲，片面地追求秩序，必然会导致为了秩序而侵犯人权，甚至完全无视人权。

试想，倘若寄希望于交通警察维护秩序之时，又能毫无缺漏的保障着人权——至少不存在侵犯人权之情形，既考验着交警的执法技艺水平，又是一种巨大的挑战。②至于交通安全教育，尽管可分为制裁性质的强制性交通安全教育与非强制性的交通安全教育，但是将该事项交由交通行政管理部门实施，是不存在问题的。

在法理上，这是对交通警察执法效果的过度苛求，不具有期待可能性。当然，该即时权力具有法理上的正当性。

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